专访清华大学田莉：城中村改造不能单看新增100万套的数字，更应关注改造模式变革
21世纪经济报道记者李莎 北京报道 前不久住建部提出要通过货币化安置等方式，新增实施100万套城中村和危旧房改造，这也成为近期房地产政策“组合拳”的一大亮点。其后住建部和财政部联合印发通知，将政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，扩围至近300个地级及以上城市。
日前江苏省住房和城乡建设厅明确，根据最新政策，江苏13个设区市所辖的55个行政区均在城中村改造政策支持范围内。各地城中村改造工作也在有序推进，如近日，贵阳市城市更新事务中心表示，贵阳市今年计划实施的46个城中村改造项目目前已全部进场施工，开工率100%。
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在一揽子政策支持下，热点城市楼市回稳迹象明显，但整体来看房地产市场仍面临较大的调整压力。在这样的背景下，新增100万套城中村和危旧房改造对房地产的影响如何？应该如何看待新增的改造体量？哪些城市或将重点得到政策支持？如何让城中村改造更可持续？怎样更好通过城中村改造推进新型城镇化高质量发展？
就上述问题，日前21世纪经济报道记者专访了清华大学建筑学院城市规划系教授、清华大学土地利用与住房政策研究中心主任田莉。
田莉认为，新增实施100万套城中村和危旧房改造，有助于实现提质量、补短板、促投资等多方面目标。要正确理解这一政策，不能仅关注城中村改造的数字，还要关注不同城市的改造方式。对于大部分城市而言，在当前房地产全面重组与政府财政压力加大的情况下，以往主要依靠政府投资或房地产开发驱动的城中村改造模式已难以为继，城中村改造模式亟待改革。
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田莉呼吁，要鼓励城中村改造模式创新，鼓励政府为市场和社会赋权，市场、村集体和村民合作进行城中村的改造。通过政府、市场、社会三者通力合作，探索出一条自主更新、可持续、可推广的中国特色城中村改造之路。
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清华大学建筑学院城市规划系教授、清华大学土地利用与住房政策研究中心主任田莉（受访者供图）
不必过于执着“100万套”这个数字本身
《21世纪》：为什么近期提出新增实施100万套城中村改造和危旧房改造？你如何看待这一新增改造体量？
田莉：这次提出新增实施100万套城中村和危旧房改造，着力提质量、补短板、促投资，有多重经济、社会、环境目标。改造提升城中村居住质量，是中国式现代化的必然要求，有助于推动城乡高质量发展，也能带动投资，助力经济增长。
与棚改高峰和房地产上行时期的改造体量相比，这次新增城中村改造的数量看上去确实不算大。但2021年以来，房地产结构面临全面重组，如果新增100万套城中村改造和危旧房改造都沿用商品房开发模式，那么在现在的市场形势下体量就显得非常大，这也存在加剧市场供过于求的风险。
我认为大家不必过于执着100万套这个数字本身，更应该思考其背后的政策意图。要正确理解这一增量政策，不能单看新增100万套的数字，还要关注如何改造的问题，后者更为重要。
《21世纪》：政策支持范围扩大至近300城有怎样的考虑？这一增量政策对房地产市场的影响如何？
田莉：城中村改造增量支持政策扩围至近300个地级以上城市，可以在更大范围内拉动投资。住房相关消费对居民消费的带动明显，城中村改造也可以带动建筑、装修等行业发展，产生新的就业机会。
新增的100万套改造总量分解到近300城，政策支持每个城市改造的体量或没有那么大。对房地产市场的影响，取决于在哪个城市改造、该城市的住房供需状况以及具体的改造模式。如果超大特大城市沿用房地产开发模式，那很可能会对房地产市场带来影响，但如果采用社会力量主导的改造模式，对房地产市场的影响应该不会特别大。
目前这一增量政策更多明确的是资金方面的支持，或是希望借助专项借款、专项债等专项资金支持的方式来撬动各地的城市更新。但是否还要继续房地产开发模式，政策并未有明确规定，这也为一些地方的探索实践留有余地和空间，允许各地自行探索适合本地市场实际的改造模式。各地情况千差万别，中央层面制定大的政策思路不宜规定过细，各地可以根据自身情况来确定改造套数。
在房地产市场下行的情况下，仅依靠一个政策不可能解决所有问题。城中村改造需要考虑市场需求，遵循市场规律，并充分考量当下能够动用的资源和工具。结合之前我们对其他相关政策效果的调研和跟踪，我认为整体来看，新增100万套城中村改造和危旧房改造这个单一政策的影响和撬动效应或比较有限。
《21世纪》：你曾谈到城中村改造如果聚焦比较偏远的城市，或进一步造成空置和债务问题，这次的增量政策是否有这样的风险？政策扩围后哪些城市或者区域将得到重点支持？
田莉:我国地区差异大，城中村改造没有放之四海皆准的模式，探索可持续的城中村改造模式不仅涉及长远，也关乎当下。对于三四线城市，尤其是人口流出城市而言，城中村改造不是说有资金、能盖房这么简单，盲目新建住房将增加库存压力，加剧债务风险。如何推进城中村改造，取决于各地基于当前楼市和当地实际的差异化选择，以及如何找到适合本地的城中村改造方法。
不同城市的情况不同，这次新增100万套城中村和危旧房改造，哪些城市、哪些项目能够得到政策支持，也要看地方政府的选择以及各地项目的推进情况。
《21世纪》：这次增量政策提出要以货币化安置为主，这是出于什么考虑？
田莉：通过货币化安置的方式，被安置居民在住房选择上更具灵活性，比如可以选择更换居住区位，同时也能缩短安置的过渡期限。另外，当前商品方式市场去库存压力较大，主要通过货币化安置的方式来推进新增的城中村改造，也有利于消化各地的存量商品房，推动房地产市场止跌回稳。
从政府和开发商主导转向“市场+社会”合作改造
《21世纪》：你一直在呼吁改革城中村改造模式，对此能否展开讲讲？
田莉：以往城中村改造主要依靠政府投资或房地产开发来带动，当前在房地产市场面临下行压力、人口总量下降的大背景下，这两种城中村改造模式面临诸多挑战，难以持续。
一方面，房地产市场持续调整，市场库存高企，在大部分城市和地区，开发商通过商品房开发带动城市局部改造的模式已难以为继。另一方面，政府土地出让收入减少，叠加地方债务压力，主要依靠政府投资来推进的城中村改造模式也不可持续。
房地产市场发展慢下来，我们更应该深刻反思之前走过的道路中的问题，思考在促进城乡高质量发展的过程中，如何通过政府、市场、社会三者的合作，找到比较公平的、可持续的改造模式。
对此，我认为当前必须引入社会资金，探索多元化的改造道路。主要包括两种情况，一是在集体经济实力较强或村民有一定经济实力，且有改造意愿的城中村，政府要考虑向社会赋权，比如提供规划和审批支持、推进配套产权制度改革等。这一模式主要由原业主主导，在改善其居住环境的同时，也可以用相对低的成本适度拓展其住房面积，同时降低政府负担。为保障政府收益，在改造过程中也可以围绕收取土地增值税等方向探索。
二是针对集体经济实力较弱、难以动员村民共同改造的城中村而言，要充分依靠社会和市场的力量来推进改造。这可以借鉴广东在“三旧”改造期间的经验，通过社会和市场力量赋能原业主，通力合作进行自主改造，允许适当增量，将集体房屋产权适度正规化。
需要注意的是，对于推进社会力量改造而言，与低成本资金支持相比，体制机制改革的影响更有力也更深远，潜在的撬动效应巨大。要推动社会力量改造，政府赋权最为重要。中央层面应适度允许各地根据实际探索改造模式，地方政府要改革创新，为市场和社会赋权，这也是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的题中应有之义。
在改造模式改革过程中，最重要的是处理好政府、市场和原业主之间的关系，做好改造中的成本分摊和增值收益分配，让三方都能受益的模式才能长久。但也要注意把握尺度，要在地方政府的统筹下进行，避免市场或社会失灵。
《21世纪》：不同城市应该如何进行不同的探索？怎样判断推进哪种改造模式？
田莉：我认为应该综合考虑当地房地产市场情况和人口变化情况。
对于人口流入较多的超大城市，不同片区也可以采取不同的改造模式。北京、上海、广州和深圳等超大城市的核心地段仍需要增量住房，城中村改造可以继续做增量开发，适当增加租赁房、商品房。在区位不那么好的地段，市场供大于求，房地产开发模式也很难推进。对于这些地区而言，可以为村集体和村民赋权，允许其自主改造，达到改善居住品质、降低政府资金投入压力和弱化对房地产市场冲击的多重目标。
但是对于普通地级市，甚至出现人口流出的中小城市而言，再沿用房地产开发模式不太现实，这些城市可以通过原拆原建或者自拆自建的方式，发挥社会力量的作用来推进城中村改造。
《21世纪》：你曾谈到，在不同的城中村改造模式中，外来人口一直缺位，你认为怎样才能更好解决外来人口居住问题，高质量推进新型城镇化？
田莉：农业转移人口的市民化问题是新型城镇化面临的关键问题，近十年来我国在降低落户门槛等方面取得积极进展，但中小城市和省会城市的农业转移人口受益更多，在就业机会最集中的超大特大城市，农业转移人口市民化问题仍然有待加力推进。
农民工市民化最大的成本来自住房，曾有经济学家测算，住房成本占比达75%，远高于子女教育等其他成本。从现实来看，农业转移人口的住房问题，很大程度上是靠城中村来解决的，他们在牺牲居住品质的前提下才能支付得起租金，这是我国城乡高质量发展面临的一大挑战。
在城中村居住的人，大部分是农民工等新市民。城中村原住民是传统城中村改造的既得利益者，享受了城市化的红利。但这种红利建立在大量农民工居住权益不受保障的情况下，这些居住在城中村中的农民工等新市民群体在城市工作，但难以享受到廉租房、公租房等住房权益。
开发商主导的城中村改造会导致租金上涨，外来人口为降低居住成本，被迫到更远的城中村或城乡结合部居住，就业机会与公共服务更少更差。在拆迁过程中，外来人口享受不到来自政府与开发商对原业主的各种政策照顾与安置优惠，加剧了改造过程中在城中村租住的新市民与外来人口的边缘化现象。
通过单一的城中村改造很难完全解决新市民的住房问题，大规模的低成本租赁住房都由政府来提供也不现实，推动农业转移人口住房保障享有同迁入地户籍人口同等权利仍然任重道远。
着眼当下，要增加低成本租赁住房供应，在保障性住房体系建设之外，如果政府支持社会力量参与城中村自主改造，并鼓励原业主适当增加租赁住房供应，将能在改善新市民居住条件的同时，减缓租金上涨的速度，让这些新市民以低于周边商品房的租金，租到相对高品质的房源，我认为这也是解决这些新市民住房问题的一个路径。
《21世纪》：如何确保城中村改造项目与周边城市功能有机衔接，避免形成新的城市孤岛？要更好推进城中村改造工作，你认为还有哪些需要注意的地方？
田莉：要使城中村与城市整体发展相协调，一方面要着力补齐区域内的基础设施和基本公共服务设施短板。另一方面要注重保障在城中村居住的农业转移人口等新市民的权利，通过鼓励、信任和支持网络，帮助其建立在城市生活的归属感和责任感。并通过低成本资金支持、责任规划师等途径，为新市民提供必要的住房和公共服务设施。
未来要更好推进城中村改造，在政策方向上，我认为要允许各地进行创新尝试，并给予一定的试错空间。在实际操作中，政府可以在全面调查基础上，在第三方配合下制定整村改造补偿的“蛋糕”总量，然后经村民内部协商达成一致同意后方可申请加入城市更新流程。为避免拆迁补偿标准“水涨船高”，应建立“整村统筹改造”权益的跨村竞争机制，城中村内部进行内部博弈与谈判并达成一致意见，才能申请享受低成本资金等政策支持。
另外，政府在城中村改造中除了要为市场和社会力量赋权，未来还要为改造提供技术支持，也可以适度提供低成本资金，发挥基层党组织的力量，鼓励改造模式创新，探索出一条自主更新、可持续、可推广的中国特色城中村改造之路。
